Conseil Pontifical pour la Pastoral des Migrants et des Personnes en déplacement

La protection des droits des Tsiganes

 dans le domaine des migrations 

et dans les processus d’intégration*

Antonio Perotti

Directeur, Institut d’Histoire Scalabrinien

Italie

Préliminaires

Les limites de l’intervention

En raison de l’ampleur du sujet à traiter et malgré la dimension mondiale de notre rencontre, je me limiterai à approcher le thème qui m’a été confié exclusivement d’un point de vue juridique et dans le cadre du contexte socio-politique du continent européen. Bien que réduit à l’aire géographique de l’Europe, notre sujet est déjà suffisamment complexe et vaste pour en faire une synthèse correcte.

Je renoncerai donc à vous présenter un cadre comparatif, pays par pays, car cela nous amènerait à tenir compte des situations très diversifiées, comme celles qui caractérisent, par exemple, tant les contextes de l’Europe occidentale que ceux de l’Europe centrale et orientale. Il s’agit de situations profondément marquées par l’histoire politique du vieux continent dans la deuxième moitié du XX^e siècle qui ont profondément influencé, en les diversifiant, les processus de sédentarisation libre ou forcée des Tsiganes, leurs statuts personnels, leur droit à la nationalité/citoyenneté, la reconnaissance du statut de minorité en faveur des communautés tsiganes au même titre que les autres minorités nationales reconnues, la préférence donnée à l’approche ethnique plutôt qu’à l’approche socio-économique dans les politiques nationales à l’égard des Tsiganes, l’existence ou non des organismes de consultation et de représentation, les statuts sociaux ou socio-économiques de ces populations, etc., etc.

Sur ces différences, je me limiterai à faire quelques allusions concernant les situations liées au processus d’unification politique et juridique de l’Europe de nos jours (de la Charte de Nice de décembre 2000 au projet, actuellement en discussion, de la Convention constitutionnelle européenne), l’extension prévue prochainement de l’Union européenne à nombreux pays de l’Europe centrale, le phénomène des demandeurs d’asile et de la protection de l’accueil humanitaire qui a caractérisé récemment les communautés tsiganes de l’aire balkanique à la suite des conflits ethno-religieux dans la région.

Mon intervention couvrira donc, exclusivement, les politiques de protection prévues par les mesures proposées dans les plus récentes recommandations ou directives des institutions internationales européennes, intergouvernementales, communautaires, au niveau législatif ou de coordination, telles que le Conseil de l’Europe, l’Union européenne, la Conférence pour la sécurité et la coopération en Europe (CSCE), institutions qui, dans leur ensemble, couvrent la totalité des situations existant dans le vieux continent.

À travers leurs instances internes — comme le Comité des ministres, l’Assemblée parlementaire, la Conférence permanente des pouvoirs locaux et régionaux, la Division des migrants et des Roms-Tsiganes et la Commission européenne contre le racisme et l’intolérance (ECRI) du Conseil de l’Europe, la Commission des Communautés européennes, le Parlement européen et l’Observatoire européen des phénomènes racistes et xénophobes de l’Union européenne, l’Office du Haut Commissariat pour les minorités nationales et l’Office pour les institutions démocratiques et les droits de l’homme (BIDDH) de la CSCE — toutes ces institutions internationales ont produit depuis une vingtaine d’années des matériaux d’études et des propositions très intéressantes en matière de protection juridique des Tsiganes.

Ces institutions et instances ne se sont pas limitées à rappeler les principes universaux déjà reconnus par les conventions internationales, en particulier par la Convention européenne des droits de l’homme du Conseil de l’Europe, ratifiée désormais par la totalité des pays faisant partie du Conseil.

L’information et la documentation recueillie sur la situation des communautés tsiganes pour chaque pays d’Europe, tant au niveau général que dans les divers secteurs névralgiques concernant le statut personnel, le droit au logement, à la santé, au travail et à la formation professionnelle, à la scolarisation, au libre accès aux services publics, à l’égalité et à la non-discrimination, ont permis en effet à ces institutions d’élaborer et de proposer des mesures concrètes qui tiennent compte d’une contextualisation précise en matière de protection juridique de ces communautés.

Je cite, par exemple, l’ouvrage publié en 1985 et mis à jour en 1994 par Jean-Pierre Liégeois, rédigé en collaboration avec plus d’une quarantaine d’experts européens, parmi lesquels également des leaders tsiganes, publication promue et largement diffusée par le Conseil de l’Europe[1]. Je cite également le rapport de synthèse sur la scolarisation des enfants tsiganes commandité et diffusé en cinq langues en 1986 par la Commission des Communautés européennes qui, en plus de présenter une analyse globale de la situation scolaire, de son contexte et de ses divers aspects, synthétise l’ensemble des études existantes et présente les conclusions d’une large enquête-consultation menée parmi de nombreuses familles, d’organisations tsiganes, d’enseignants, et qui fait état des réalisations enregistrées dans ce secteur[2]. Cette étude a été par la suite à la base de la résolution adoptée par le Conseil des ministres de l’Éducation sur la scolarisation des enfants tsiganes et voyageurs. Résolution que Jean-Pierre Liégeois a qualifié de « texte historique ».

De fait, au cours de la dernière décennie, les diverses associations internationales et nationales représentatives de Tsiganes s’investissent de plus en plus dans le recueil d’informations en matière de protection juridique et dans l’élaboration de propositions en vue de nouvelles mesures visant la protection de leurs droits.

Deux réunions, promues par le Conseil de l’Europe, entre les organismes consultatifs nationaux des Tsiganes et les représentants des gouvernements, tenues à Budapest en novembre 1996 et à Helsinki en novembre 1997, ont mis en évidence les situations et les propositions concernant la participation des communautés tsiganes à l’amélioration de la protection de leurs droits[3].

La contextualisation des droits à protéger m’oblige à limiter mon intervention aux secteurs névralgiques dans lesquels la protection est aujourd’hui la plus urgente. Dans l’éventail des droits des Tsiganes je privilégierai donc les droits suivants : le droit au choix de la manière de vivre, le droit à un statut personnel garanti incluant le droit à la nationalité/citoyenneté, le droit d’accès au logement, le droit à la libre circulation, le droit d’accès aux structures publiques de la santé, le droit à l’instruction et, enfin, le droit à participer à l’élaboration des normes qui les concernent.

Le cadre de référence

Ayant ainsi précisé les limites de mon intervention, je voudrais terminer cette introduction en me référant à l’approche spécifique qui inspire ce congrès mondial, approche dans laquelle je souhaite encadrer, dès le début, mon exposé.

Les organisateurs du congrès ont mis au centre des travaux le thème du binôme “Église et Tsiganes” dans l’optique de la spiritualité de la communion. La communion implique essentiellement le respect des droits humains, le droit de l’homme d’être homme, la reconnaissance de sa dignité et de sa sociabilité, dans des conditions d’égalité.

 J’ai dit : « Dignité et sociabilité ». En effet, c’est sur ces deux particularités essentielles de la personne que les droits humains, les libertés fondamentales et leurs frontières trouvent leur fondement : droits, libertés et frontières que constituent les piliers essentiels d’une notion correcte des processus d’intégration.

En effet, nous concevons les droits fondamentaux et les libertés fondamentales comme l’expression d’une vision humaniste qui attribue les valeurs les plus profondes à l’individu. Les frontières fondamentales expriment à leur tour une vision humaniste qui attribue les valeurs les plus profondes aux communautés (existantes en puissance à l’intérieur des communautés politiques plus élargies), communautés qui doivent être protégées. Cette approche communautaire de l’homme découle de la reconnaissance de la nature sociale du genre humain comme contre-balancement de l’approche atomiste de l’individu qui est reflété dans le concept des droits de l’homme et de ses libertés fondamentales. Il existe, naturellement, comme le souligne le juriste internationaliste J. H. Weiler[4], nombre de versions laïques et humanistes de ces deux visions.

Pour le chrétien, tant la première vision que la deuxième trouvent leur fondement dans une forte expression biblique du livre de la Genèse. La dignité : « Dieu créa l’homme à son image. Il le créa à l’image de Dieu » [Genèse, 1, 27]. La sociabilité : « Le Seigneur a dit : “Il n’est pas bien que l’homme soit seul” » [Genèse, 2, 18]. L’identité personnelle n’est pas seulement un bien individuel mais aussi social (collectif). Personne ne peut acquérir sa propre identité tout seul : il s’agit d’un processus qui implique une dimension interactive, c’est-à-dire intersubjective.

La modération entre ces deux dimensions est fondamentale pour bien définir les processus d’intégration concernant les communautés tsiganes tant pour une correcte auto-perception de la part du Tsigane que pour perception correcte des Tsiganes de la part des communautés majoritaires. Aussi bien l’un que les autres doivent prendre conscience de la nécessaire modération des deux dimensions.

J’ai souligné cette approche pour éviter que la question de la protection des droits d’un sujet soit affranchie des obligations qui lui impose sa nature sociale.

Trois exigences pour la protection des droits : contextualisation, médiation culturelle, engagement éthique

C’est dans cette optique que je développerai le thème de la protection des droits et que je soulignerai avec force qu’il n’y a pas de protection des droits sans contextualisation, et qu’il n’y a pas de contextualisation sans prendre conscience qu’elle suppose toujours — dans les relations entre communauté nationale majoritaire et les communautés tsiganes — une opération à mener sur nos codes culturels et une implication éthique qui ne se limite pas au respect de la différence lorsqu’elle est associée à l’inégalité, mais qu’elle vise à l’élimination de toute inégalité à travers l’information et l’action socio-politique.

La spiritualité de la communion implique donc aussi la médiation culturelle et l’engagement éthique. Je me réfère aux codes culturels sous-jacents à certains termes qui vont revenir fréquemment dans mon exposé sur le droit, par exemple, d’avoir un nom d’état civil, le droit d’avoir une nationalité conférant la citoyenneté, le droit à un domicile, à une vie privée, à une vie familiale, à une identité collective source des droits culturels, à un travail ou bien aux codes culturels sous-jacents à certaines notions ayant plusieurs significations, telle que la notion d’intégration.

Quel sens ou quelle signification peut revêtir pour un Tsigane le droit à un domicile et le droit à son inviolabilité ? D’habitude, l’intervention du chrétien dans le débat sur les droits humains se limite au registre des inspirations ou de la vision humaniste qui attribue les valeurs le plus profondes à l’individu sans approfondir convenablement ce que le droit contextualisé met en évidence lorsqu’on passe aux registres sociaux et culturels.

C’est à cette lacune de “médiation culturelle” dans la traduction du principe juridique qu’on doit attribuer, à notre avis, les difficultés que rencontrent les chrétiens lorsqu’il s’agit de traduire les droits et les libertés formels en droits et libertés réels.

Difficulté de passer de l’énonciation des droits à leur application normative se référant aux situations concrètes. Nous sommes forts dans l’énonciation des droits, mais faibles et fragiles dans la traduction en formes efficaces de protection.

Depuis 1949, l’exigence de protéger l’“homme contextualisé” dans ses droits et ses libertés a été à l’origine du développement de toute une série de droits économiques, sociaux, culturels qui ont mis en évidence la primordialité de l’opposition entre libertés formelles et libertés réelles. Cette exigence a progressivement amené à une énonciation des droits humains se référant à la diversité des identités phénoménologiques de l’individu, c’est-à-dire aux identités liées aux cycles de la vie (âge, maladie, handicap) tels que les droits de l’enfant, des personnes âgées, du malade, du handicapé, ou liés aux contenus sociaux (les droits de travailleurs), aux identités socioculturelles et politiques (droits culturels, droits des migrants, des réfugiés politiques, des minorités linguistiques et culturelles, des Tsiganes) ou liées au genre (droits de femmes).

Le développement historique de ces droits montre ce passage graduel au niveau des droits fondamentaux de l’approche philosophique du Siècle de lumières de l’homme universel abstrait à l’approche de l’homme contextualisé dans ces diverses formes de vie. Qu’on pense à la Charte européenne des langues régionales ou minoritaires du Conseil de l’Europe, approuvée en 1992, qui devrait inclure également de plein droit les langues principales pratiquées par la majorité des populations tsiganes[5]. Une évolution qui révèle ouvertement le passage de l’universalisme de la nature humaine abstraite à sa traduction historique.

Le premier souci que nous devrions avoir lorsqu’on traite de la protection des droits des Tsiganes est la pertinence de la dimension sémantique de notre glossaire.

Il faut éviter — comme il arrive parfois dans certains bureaux de l’administration locale ou de l’État — que le Tsigane soit confondu automatiquement avec le migrant ou avec l’étranger (souvent il n’est ni l’un ni l’autre) ou bien qu’il leur soit appliqué, sans distinction, les paramètres qui règlent les processus intégratifs de ces deux catégories. La même tendance à percevoir les Tsiganes comme de nomades, désireux de vivre dans de camps, ne correspond pas souvent à la réalité. La necessité de distinguer la question de la situation des groups ayant un style de vie itinérante et les problèmes des migrations tsiganes lorsqu’on discute de la mobilité des Tsiganes a été souligné aussi au Summit de Tampere du novembre 1999 dans le document relatif à la situation des Tsiganes dans les Pays candidats à l’Union[6].

Même s’il est nécessaire de tenir compte des interférences et des superpositions qui peuvent plus ou moins fréquemment exister, y compris au niveau juridique-administratif et au niveau socioculturel, entre ces différentes catégories (le Tsigane peut également être un migrant, un étranger ou un réfugié), il est également nécessaire de tenir compte du statut spécifique et des réelles aspirations des personnes concernées, et ce, tant au niveau central que régional ou local.

Les droits humains des tsiganes

Nous allons maintenant parler des droits humains reconnus, sans exception, à tout individu, en analysant les formes et les conditions de leur protection, en référence aux Tsiganes.

Le droit de l’homme à avoir une nationalité et un statut personnel garanti

Il existe une position commune du Conseil de l’Europe et du Parlement européen concernant le statut personnel du Tsigane[7].

Partant du constat que nombre de Tsiganes rencontrent d’importantes difficultés, en particulier en matière de circulation et de séjour, à cause du manque de liens suffisants avec un Etat déterminé au niveau de la résidence et de la nationalité, les deux instances européennes recommandent aux États de faciliter le lien d’appartenance des Tsiganes apatrides à un État en facilitant ainsi la résidence, la protection des droits à travers le réseau consulaire lorsqu’ils se trouvent à l’étranger, la libre circulation et la réunification familiale.

Il s’agit d’un rappel aux deux Conventions signées à New York en 1954 et 1961 sur le statut des apatrides et sur la réduction des cas d’apatridie[8].

Nombreux sont les critères suggérés par le Comité des ministres du Conseil de l’Europe en 1983 pour décider le lien d’appartenance d’un Tsigane à un État : l’État de naissance ou d’origine de sa propre famille, la résidence habituelle ou des périodes fréquentes de résidence, la présence dans un État de membres proches de la famille du Tsigane.

Ce lien à un État permet au Tsigane de bénéficier de toutes les formalités administratives même lorsque, du fait de son libre choix, il continue à mener une vie itinérante. La liberté de ce choix constitue le fondement des conséquences juridiques ultérieures. La nier signifie la conditionner sur la base de paramètres discriminatoires.

La première condition en matière de protection juridique des droits des Tsiganes est donc celle de leur faciliter l’acquisition d’une citoyenneté, point de départ pour soustraire le Tsigane à une situation d’apatridie ou d’incertitude sur sa propre nationalité.

Les Tsiganes en Europe sont estimés à environ 8 millions de personnes et leur traitement est devenue une question-clé dans l’élargissement de l’Union Européenne. À nombre de Pays de l’Europe de l’Est a été domandé d’améliorer les conditions des Tsiganes comme préalable à l’entrée dans l’U. E. 

Il est nécessaire que chaque Tsigane soit citoyen à part entière d’un État, c’est-à-dire qu’il ait une nationalité et que la loi constitutionnelle soit respectée à son égard dans tous ses articles : liberté de circulation, d’établissement, de droit de vote, etc. L’administration et la justice doivent être vigilantes à cet égard : que les cas d’“apatridie” et de “nationalité indéterminée” doivent être réglés et les Tsiganes doivent recevoir des documents non dérogatoires, identiques à ceux de tous les autres citoyens.

La citoyenneté d’un pays déterminé est d’autant plus importante pour le Tsigane, aujourd’hui, que ce pays est membre de l’Union européenne ou qu’il est en train de le devenir. Dans une société dans laquelle la nationalité s’identifie à la citoyenneté (appartenance à un État) et que cette dernière constitue la condition pour acquérir une citoyenneté plus étendue comme c’est le cas dans l’Union européenne (acquisition de la “citoyenneté européenne”), avoir la nationalité d’un État membre de l’Union devient une donnée fondamentale pour le statut du Tsigane en Europe, surtout dans le cadre de la future extension en 2004 de l’Union européenne à 21 pays. Même si la citoyenneté européenne n’est pas exclusive, mais additionnelle (une citoyenneté supplémentaire qui suppose la nationalité d’un État membre), elle est une citoyenneté importante parce qu’elle élargit l’espace du citoyen, une citoyenneté faite pour la mobilité, la libre circulation, le libre choix du séjour qui ne connaît aucune frontière nationale à l’intérieur du grand espace de l’Union. Il s’agit d’une citoyenneté qui est le commencement et l’amorce d’une participation politique plus importante. « Chaque citoyen de l’Union a le droit de pétition devant le Parlement européen » [article 138 D du traité de Maastricht], et « Chaque citoyen de l’Union peut s’adresser au médiateur communautaire » [article 138 E]. Cette citoyenneté a été renforcée par le traité d’Amsterdam de 1998 qui a ultérieurement protégé les droits du citoyen avec l’interdiction de toute forme de discrimination et la possibilité de recours devant la Cour de Justice de Luxembourg dans le cas de violation du traité et des directives communautaires.

La nouvelle Convention constitutionnelle européenne, actuellement à l’étude, aura comme conséquence, une fois approuvée, de faire passer la protection juridique des droits reconnus par la Convention de la part de la Cour de Justice de Luxembourg aux tribunaux compétents dans le cadre de divers systèmes juridiques nationaux, déclenchant ainsi une accélération et une territorialisation des procédures d’application. Passage, celui-ci, très important et recours supplémentaire qui s’ajoute à celui, plus long, de la Cour européenne de droits de l’homme de Strasbourg pour les citoyens des États membres du Conseil de l’Europe, dans le cas de violation des droits de l’homme prévus par la Convention européenne.

Le droit au logement et la reconnaissance du nomadisme comme style de vie volontaire

Toutefois, avoir un statut personnel sûr, lié à une appartenance nationale (citoyenneté) déterminée, n’est pas toutefois suffisant pour éviter au Tsigane de faire l’objet de discrimination de diverses natures ou formes. Reconnaître au Tsigane le droit d’avoir une nationalité doit impliquer la reconnaissance du nomadisme comme style de vie volontaire et reconnaître au Tsigane qui a choisi la sédentarisation de pouvoir exercer le droit au logement, dans des conditions d’égalité avec les autres citoyens. Cette double reconnaissance exige un engagement au niveau éducatif visant à dépasser les stéréotypes et préjudices enracinés dans les mentalités de la population majoritaire environnante. En effet, le nomadisme est encore perçu comme expression d’“asociabilité” et le Tsigane, bien que “sédentarisé”, est plutôt perçu comme “demi-citoyen” ou, dans la signification du mot latin, un infra-citoyen (c’est-à-dire, inférieur).

Il est bien connu que dans nombre de pays européens (surtout dans les pays de l’Est) les Tsiganes sont devenus dans leur majorité des sédentaires, intégrés dans les logements sociaux et dans d’autres structures d’habitation à caractère permanent. Et cela, dans les pays de l’Est, à la suite de politiques de sédentarisation forcée des régimes précédents. Une politique qui exige de la part du Tsigane de se sédentariser définitivement est, dans tous les cas cas, discriminatoire.

Néanmoins, le droit du Tsigane qui a choisi la sédentarisation — phénomène diffus dans toute l’Europe —à avoir des conditions normales de logement est en général très peu respecté. « Le logement, écrivait encore en 1994 Jean-Pierre Liégeois, reste l’un des aspects les plus sombres de la situation actuelle : manque d’eau, d’électricité, des conditions sanitaires les plus élémentaires, pollution, surpeuplement, voirie inexistante, nécessité de construire à partir de matériaux de récupération, dans des conditions qui entraînent un aspect de bidonville auquel quelquefois les autorités réagissent en détruisant le peu qui existe, même si les logements, grâce à beaucoup d’efforts, sont corrects à l’intérieur ; conflits avec l’environnement, évolution vers le ghetto, absence de gestion locale par manque de connaissances, par manque d’intérêt, par manque de moyens, par manque d’implication des communautés tsiganes »[9].

Les conditions de logement de ceux qui se sont sédentarisés constituent pourtant l’un des points sur lesquels un maximum d’efforts devrait être porté : de l’amélioration de ces conditions dépend, pour une bonne part, l’amélioration des conditions de santé, de l’éducation et de la scolarisation, du développement économique et culturel, et ce, en raison des liens synergiques étroits entre les politiques de logement et d’autres politiques à vocation sociale telles que l’accès à la protection sociale, à l’emploi, à la santé et à l’éducation.

Les États membres devraient prévoir des mesures correctives ou compensatrices des conséquences négatives qui ont eu et qui continuent à avoir sur les conditions de logement de certaines catégories sociales, en particulier les Tsiganes, les effets de la transition vers une économie de marché, surtout dans l’occupation de l’espace urbain et périurbain.

À cet égard, des dispositions devraient être prises pour que les Tsiganes soient en mesure d’acquérir leur propre habitation par différents moyens, formes et méthodes d’accès au logement, tels que le logement social, les coopératives, l’autoconstruction, les logements publics, les caravanes, etc.

La question du logement est très étroitement liée à tout ce qui se réfère aux conditions d’accueil des Tsiganes, à la reconnaissance de la caravane comme “mode d’habitat”, à la reconnaissance du stationnement, du lieu de halte, condition d’existence de la vie nomade. La question du logement est sans doute pour les Tsiganes un des problèmes les plus aigus et les plus urgents à cause des discriminations permanentes et actuelles, sur lesquelles est en train de réfléchir le Comité européen pour les migrations du Conseil de l’Europe. Un projet de recommandation est à l’étude depuis un certain temps. Ce projet qui sera soumis au Comité des ministres suggère aux États membres d’élaborer de politiques de logement intégrées et adaptées en faveur des Tsiganes, partant de l’introduction dans la notion de logement de la définition du “logement convenable”, figurant dans des documents précédents du Conseil de L’Europe sur le logement : « Vivre dans un logement convenable, ce n’est pas simplement avoir un toit au-dessus de la tête. Un logement convenable doit être aussi suffisamment grand, lumineux, chauffé et aéré, offrir une certaine intimité, être physiquement accessible, permettre de jouir de la sécurité d’occupation, présenter une structure stable et durable, être équipé des infrastructures de base [...], être adéquat du point de vue écologique et sanitaire [...], le tout pour un prix abordable ».

Selon les experts du Conseil de l’Europe qui travaillent sur le thème du logement, divers principes généraux devraient être respectés par les États membres : 1. Le principe de non-discrimination ; 2. La liberté de choix de son propre mode de vie, sédentaire, nomade ou semi-nomade, et la liberté de choisir son propre lieu de résidence ; 3. Le droit de tous à un “logement convenable” (selon la définition décrite ci-dessus) ; 4. La prévention de l’exclusion et de ghettos, en évitant toute politique à l’échelon national, régional ou local visant à faire en sorte que les Tsiganes s’installent ou se réinstallent dans des sites inadaptés, dans de grands campements à la périphérie de villes et de villages ; 5. La participation des communautés tsiganes et de leurs associations à l’élaboration et à la réalisation des programmes visant l’amélioration des conditions de logement ; 6. Le développement du partenariat à différents niveaux ; 7. La coordination dans le domaine du logement entre les différents interlocuteurs au niveau administratif, les associations tsiganes et les organisations locales actives dans ce secteur ;  8. La vigilance de l’État sur les autorités locales pour qu’elles remplissent leurs obligations à l’égard des Tsiganes, d’autant plus s’il s’agit des autorités ayant habituellement la tâche de traiter les questions relatives au logement.

Rendre possible à l’autorité locale l’exercice de ses obligations n’implique pas seulement de participer en mesure adéquate aux dépenses financières des collectivités locales pour installer les structures nécessaires pour accueillir de ces personnes, mais aussi de veiller afin que l’autorité locale surmonte les réserves et les réticences découlant du manque de volonté politique et de concertation entre les Tsiganes et l’environnement. L’insistance des institutions internationales sur la vigilance auprès des autorités locales en matière de stationnement est bien fondée.

Dans un livre blanc rendu public le 15 avril 2003, les maires des petites villes de France ont adressé un appel au « réalisme » et au « dialogue » pour régler le problème de l’implantation des aires d’accueil de gens de voyage, en nombre notoirement insuffisant : « Nous voulons adresser un coup de semonce aux élus afin qu’ils cessent de faire la politique de l’autruche sur cette question », a déclaré le président de l’Association de petites villes de France (APVF). À son avis, pour éviter les stationnements illégaux de quelque 300 000 nomades ou semi-nomades, 30 000 places devraient être créées. Le problème n’est pas celui du financement. En France, l’État subventionne en effet à 70 % l’aménagement de ces aires d’accueil, et les collectivités prennent en charge le reste, en général sans difficulté. Le manque d’espace approprié n’est pas non plus la cause de la réticence des maires. Le livre blanc évoque en revanche le « manque de volonté politique » et de « concertation entre les riverains et les gens de voyage ». En effet, bien que la loi Besson du 5 juillet 2000 rende obligatoire l’aménagement d’aires d’accueil pour les communes de plus de 5 000 habitants dans un délai de 18 mois, elle est encore rarement appliquée.

En matière de droit au logement, les experts du Conseil de l’Europe soulignent la nécessité que les États membres veillent à ce qu’une aide judiciaire et des services de consultation juridique soient mis gratuitement à la disposition des personnes indigentes afin d’éviter que l’absence de mécanismes d’action juridique nuise fortement à la capacité des Tsiganes à défendre leurs droits. À cet égard, on suggère aux États de soutenir efficacement les ONG qui s’occupent de conseiller et d’aider les Tsiganes au niveau juridique.

Les États membres sont invités à entreprendre une révision systématique de leurs législations pour supprimer toutes les dispositions ou pratiques administratives qui ont pour effet une discrimination directe ou indirecte à l’encontre des Tsiganes.

Une protection particulière est recommandée à l’égard des femmes tsiganes, tout spécialement des mères célibataires, des victimes de violence domestique et d’autres catégories de femmes tsiganes défavorisées pour leur accorder un accès prioritaire au logement social.

Les experts ont proposé plusieurs mesures aux États membres concernant le droit au logement, droit de l’homme fondamental. Parmi celles-ci figurent la sécurité d’occupation à garantir pour tous les quartiers tsiganes et autres formes de logement existants, afin de protéger les Tsiganes contre les évictions forcées contraires à la loi, le harcèlement et toute autre menace.

Le projet propose même aux pouvoirs publics, à titre de mesure préalable à d’autres améliorations, de légaliser les quartiers tsiganes considérés comme illégaux, y compris dans les cas où la légalisation est impossible. Il faudrait trouver, par le dialogue avec toutes les parties concernées, des solutions acceptables afin d’éviter que ces groupes ne soient livrés à eux-mêmes et laissés en dehors des systèmes publics d’assistance et de soins auxquels ils ont droit en tant que citoyens du pays ou ils résident.

Le souci d’éviter que des personnes se retrouvent sans abri devrait dans tous les cas l’emporter sur le droit d’expulsion, en particulier lorsque des mineurs sont concernés.

Le problème du stationnement, des lieux de halte est l’un des plus aigus tant pour les Tsiganes que pour les administrateurs locaux : on constate, d’une part, que le nomadisme est pratiquement en train de disparaître, et, d’autre part, qu’il s’est imposé avec urgence au cours de ces dernières années par l’afflux important des Tsiganes en provenance d’Europe orientale. Les États membres devraient veiller à ce qu’un nombre suffisant de ces lieux de stationnement et de transit soit assuré, convenablement équipés des services essentiels (eau, électricité et hygiène). Les barrières physiques ou les fermetures ne devraient porter atteinte ni à la dignité de la personne ni à sa liberté de mouvement.

La caravane (ou l’habitat mobile) des Tsiganes devrait être, en général, protégée par le droit pénal par son assimilation à une maison d’habitation en tant que logement inviolable nécessitant une décision légale quant à toute perquisition. Dans cette hypothèse, les visites de la policeau domicile sont strictement réglementées et les arrestations dans ce lieu interdites, en général pendant la nuit.

De fait, des études menées par les experts du Conseil de l’Europe en 2002, il résulte que ce droit n’est pas garanti par certains États qui refusent d’assimiler une caravane (ou habitat mobile) à une maison, introduisant une grave discrimination de traitement vis-à-vis des Tsiganes. Cette discrimination est d’autant moins admissible du fait qu’il s’agit d’un droit fondamental de l’homme garanti par la Convention européenne des droits de l’homme : le droit d’inviolabilité du propre domicile [art. 8]. Elle peut constituer un moyen de pression visant à forcer les Tsiganes à abandonner leur manière de vivre pour bénéficier de la protection de la loi dans un cadre d’un domicile fixe et traditionnel (logement).

Le refus d’assimiler la caravane au logement n’a pas seulement des conséquences au niveau de la protection des libertés individuelles, mais pour tout ce qui concerne le droit de bénéficier des prestations sociales auprès d’une population qui est souvent victime d’une forte paupérisation qui rend encore plus que nécessaires ces mêmes prestations. Cette situation concerne un tiers des États considérés par les études précédemment citées.

Le droit à la liberté de circulation à l’intérieur et à l’extérieur dans le cadre de la législation européenne

À l’intérieur

Au droit au statut personnel garanti, à la nationalité/citoyenneté et au logement s’ajoutent les droits importants de la libre circulation et les droits socio-économiques, droits qui on fait l’objet d’un examen particulier de la part du Conseil de l’Europe. Aucun droit de nature économique et sociale ne peut être exercé efficacement si les titulaires de ce droit ne sont pas en mesure d’être reconnus en raison de leur manière spécifique de vivre. Les conditions d’accès à ces droits ne sont conçues généralement qu’en fonction d’une population sédentaire, sans considérer que la forme de mobilité permanente constitue pour une partie de la population tsigane la base matérielle de leurs droits économiques et sociaux.

Le droit doit donc protéger la liberté de circulation, la possibilité de stationner dans des conditions satisfaisantes et la liberté de choisir son domicile.

Une étude promue par le Conseil de l’Europe sur les pratiques législatives, réglementaires et administratives en matière de libre circulation des Tsiganes dans 19 États membres, y compris la Russie, aboutit à la conclusion qu’il existe fréquemment des obstacles à la circulation et au stationnement, malgré le fait que la population tsigane soit composée par environ deux tiers (71 %) de ressortissants nationaux et qu’une bonne partie d’entre eux soient des itinérants, comme c’est le cas de la Grande-Bretagne, où 2/3 de Tsiganes appartiennent à cette catégorie.

L’analyse des résultats a permis de constater que les mécanismes qui permettent à ces entraves de se manifester et qui garantissent leur pérennité ne sont pas d’ordre législatif, même si parfois la loi est en cause : elle n’intervient que pour 28 % des situations d’entraves. Leur base légale se situe simplement dans le fait de l’acte administratif, sans valeur réglementaire. Ces renseignements sont extrêmement précieux. Ils établissent tout d’abord que la situation des Tsiganes échappe pour l’essentiel au contrôle des Parlements nationaux, qui sont l’expression de la volonté démocratique, et à ce titre conçus comme les premiers garants des libertés fondamentales. Ne serait-il pas opportun qu’on introduise la pratique démocratique que chaque gouvernement rédige un rapport national, à échéanche fixe, sur la situation des Tsiganes à soumettre au debat parlamentaire ?

Les carences dans les ordres juridiques constitutionnels et législatifs de points de repère précis incluant les Tsiganes semblent offrir l’occasion pour l’administration d’opter pour une réglementation qui entravera leur circulation.

La différence du traitement a comme objectif le contrôle d’exercice de la libre circulation au moyen des mesures de surveillance des déplacements qui peuvent fournir des indications sur l’itinéraire des personnes aux fins de recoupement en exigeant, par exemple, la possession de documents spéciaux pour pouvoir circuler (Italie, Pays-Bas et Royaume-Uni), ou à travers des contrôles périodiques de déplacements (Belgique, Croatie et Italie), ou encore faisant obligation aux Tsiganes de se présenter à une autorité (comme le pratiquent, notamment, l’Italie et la France).

Bien qu’une tendance se dessine parmi les États membres du Conseil de l’Europe en faveur de la création d’aires d’accueil réservées au stationnement des Tsiganes, D. Steinberger et L. Keller soulignent qu’un tiers des États ne possèdent pas de dispositions normatives en ce sens, soumettant les Tsiganes à un droit rarement favorable à la halte prolongée : dans certains cas cette durée est laissée à la discrétion des autorités locales.

Cette limite est d’autant plus discriminatoire dans la mesure que certains États interdisent aux Tsiganes l’accès aux campings et aux caravanings qui, pourtant, sont les seules aires qui fournissent un environnement sanitaire décent. L’aire de stationnement est ainsi connotée par un traitement différencié qui renforce la marginalisation.

Le degré de protection du droit de stationnement est rendu encore plus précaire par le fait que l’expulsion, en cas d’irrégularité de stationnement, peut être décidée non par l’autorité judiciaire, mais par simple initiative de la police.

La protection du droit de stationnement spécifique pour les Tsiganes rencontre du reste de nombreuses difficultés. En Grande-Bretagne, par exemple, où le stationnement dans les parcs publics pour caravanes est légalement permis, ces parcs sont notoirement insuffisants ; sur les terrains privés le stationnement est permis avec l’autorisation de leurs propriétaires qui l’accordent rarement ; enfin, sur les terrains qui sont la propriété des Tsiganes, où ils pourraient légalement camper, ils ne peuvent pas le faire, 90 % des autorisations d’établissement étant refusées au nom de règles d’urbanisme.

Quelles sont les propositions qui peuvent être avancées en la matière pour une meilleure protection des droits des Tsiganes ?

1. Abolir tout obstacle à la liberté de circuler des Tsiganes, notamment en procédant à la suppression des documents spéciaux de circulation, qui constituent de véritables passeports intérieurs ; 
2. Ouvrir les terrains de camping aux Tsiganes qui le désirent, selon certaines modalités (pendant l’hiver, par exemple) ;
3. Refuser, sauf cas exceptionnels et pour de raisons d’urgence, les solutions temporaires qui sont destinées à devenir des bidonvilles permanentes. En général, ces solutions ne sont pas conformes aux normes d’hygiène et de sécurité ;
4. Ne pas exiger de Tsiganes des documents autres que les pièces d’identité de droit commun des États où de telles pièces sont en vigueur ;
5. Mentionner le domicile de rattachement s’il est obligatoire sur les pièces d’identité de droit commun ;
6. Permettre un choix de domicile libre ;
7. Accorder à l’abri mobile des Tsiganes le statut pénal et le statut social du domicile sédentaire ;
8. Subordonner toute expulsion d’un Tsigane à l’autorisation préalable d’un juge, sauf menace grave et imminente pour l’ordre public ; 
9. Autoriser les associations de Tsiganes à exercer les droits individuels des Tsiganes devant les tribunaux compétents, tant en défense qu’en demande, et ce, en tout état de la cause ;
10. Ne pas fixer une durée de stationnement autorisé inférieure à la période scolaire la plus longue existant entre deux périodes de congés, surtout si les aires ne bénéficient pas de locaux éducatifs.

À l’extérieur

Nous avons déjà parlé de la libre circulation des Tsiganes dans l’espace de l’Union européenne au début de notre intervention. Du point de vue du droit communautaire il ne peut y avoir aucune restriction du droit du Tsigane, citoyen d’un État communautaire, à la libre circulation dans l’espace de l’Union : « Chaque citoyen de l’Union a la liberté de chercher un travail, de travailler, de s’établir et de prêter des services dans un quelconque des États membres ». Ainsi l’établit l’article 15 de la Charte européenne des droits fondamentaux (Charte de Nice).

En ce qui concerne la circulation des Tsiganes, citoyens des pays tiers, je cite l’article 1 de la résolution du Parlement européen du 21 avril 1994 sur la situation des Tsiganes dans la Communauté européenne (A3-0124/94), article qui fait expressément la demande aux gouvernements des États membres, au premier paragraphe, que « tous les citoyens des pays tiers qui ont la résidence légale dans un État membre, spécialement les Tsiganes, aient le même droit des citoyens de l’Union de circuler à travers toute l’Union européenne ».

Cette résolution avait été prise par le Parlement européen au lendemain de l’accord signé entre l’Allemagne et la Roumanie à la suite duquel les Tsiganes roumains ont été rapatriés de force et dont la signature était liée à l’attribution d’un crédit d’un milliard de MD à la Roumanie.

Dans son § 8, la recommandation déplore ces types de rapatriement entre pays membres de l’Union et les États de l’Europe centrale et orientale « qui finissent par traiter les rapatriés comme marchandises ». À son tour, l’article 15, § 3 de la Charte européenne des droits fondamentaux déclare que « les citoyens des pays tiers qui sont autorisés à travailler dans le territoire des États membres ont droit à des conditions de travail équivalentes à celles dont bénéficient les citoyens de l’Union ».

Le groupe Cocen de l’Union Européenne à l’occasion du cité Summit de Tampere en decembre 1999 dans le but de s’attaquer aux racines des migrations des Tsiganes a, toutefois, suggeré de prendre de mesures adequates dans le but d’accroître la confiance dans les structures sociales et politiques dans les Pays d’origine.

Le droit à l’instruction et à l’éducation

Un autre aspect à traiter, très important pour les populations tsiganes, est celui de la protection du droit à l’instruction scolaire et à la formation professionnelle. Nous pouvons affirmer que la Convention des Nations Unies relative aux droits de l’enfant, entrée en vigueur le 2 septembre 1990, est — par rapport aux Tsiganes —la plus malmenée parmi les conventions internationales, et ce, dans presque la totalité de ses dispositions. Nous nous limitons ici à souligner leur droit à l’instruction et à l’éducation.

La recommandation du Conseil de l’Europe aux États membres de l’an 2000 (R (2000) 4) est à cet égard très pertinente tant en ce qui concerne l’analyse de la situation actuelle que les propositions concrètes qu’elle propose pour l’améliorer.

La recommandation évoque le taux élevé d’analphabétisme ou de semi-analphabétisme qui sévit au sein de cette communauté, l’importance de l’échec scolaire, la faible proportion de jeunes qui terminent leurs études primaires et la pertinence des facteurs tels que l’absentéisme scolaire, qui mettent en évidence les lacunes très importantes existant encore au niveau de la protection du droit des Tsiganes à l’instruction.

Ces lacunes trouvent leur explication dans un ensemble des facteurs et des conditions préliminaires concernant surtout les aspects économiques, sociaux, culturels, le racisme et la discrimination, lacunes qui exigent pour être comblées une politique active concernant non seulement l’éducation des adultes et l’enseignement professionnel mais visant également l’implication et la participation responsable des communautés tsiganes dans la gestion de toutes les activités relatives à la scolarisation de leurs enfants sans que cette gestion, comme c’est fréquemment le cas, soit confiée à des associations externes aux communautés dans un esprit d’assistanat.

À cet égard nous devons rappeler la résolution prise par le Conseil des ministres de l’Éducation réunis au sein du Conseil de l’Union européenne du 22 mai 1989 concernant la scolarisation des enfants tsiganes (89/C 153/02). Le contenu de cette résolution devrait être considéré comme constituant la base de toute élaboration des normes couvrant l’ensemble des pays membres du Conseil de l’Europe. Il s’agit d’un des acquis les plus fondamentaux pour les communautés tsiganes puisque, il y est souligné que « leur culture et leur langue font partie depuis plus d’un demi-millenaire, du patrimoine culturel et linguistique de la Communauté ». Dans une recommandation du Comité des ministres du 3 février 2000 (R.(2000) 4) sont énoncés plusieurs principes qui devraient inspirer ces normes. Concernant les structures, est soulignée d’abord la nécessité que les politiques éducatives en matière soient accompagnées des moyens adéquats et des structures scolaires indispensables pour traduire la diversité des communautés tsiganes en Europe, en tenant compte de leur mode de vie nomade ou semi-nomade. À ce propos, la recommandation suggère également un recours éventuel à un système d’éducation à distance.

La recommandation préconise le développement de l’enseignement préscolaire pour qu’il soit concrètement rendu accessible et garantir ainsi aux enfants tsiganes la poursuite ultérieure du cursus scolaire.

À cet égard, la recommandation prône surtout — comme condition fondamentale pour la réussite de ces mesures — la communication avec les parents et leur implication, avec le recours éventuel des médiateurs culturels appartenant aux mêmes communautés tsiganes, en leur facilitant l’accès à une carrière professionnelle spécifique.

Une autre mesure recommandée est la diffusion des informations aux parents tsiganes concernant l’obligation scolaire et les mécanismes de soutien que les collectivités locales offrent aux familles en la matière.

Pour adapter les programmes scolaires et le matériel pédagogique, la recommandation suggère d’encourager la participation des délégués ou représentants des communautés tsiganes dans l’élaboration des matériaux concernant l’histoire, la culture et la langue romani, dont la recommandation propose l’enseignement là où la langue rom est parlée.

L’éducation des enfants tsiganes devrait faire partie intégrante du système éducatif global. Dans ce but il est recommandé de prendre des mesures pour que dans les programmes de formation tant initiale que continue des enseignants soit intégrée une formation spécifique relative aux réalités culturelles et sociales de ces populations, en étendant aussi le recrutement et la formation d’enseignants issus des communautés tsiganes. Les États membres devraient mener systématiquement l’évolution de leurs politiques éducatives dans ce secteur en tenant compte d’un ensemble de critères, parmi lesquels les indices de développement personnel et social, sans se limiter à l’établissement des taux de fréquence ou d’échec scolaire.

Ces recommandations impliquent évidemment que les États membres sensibilisent dans cette optique les ministres de l’Éducation à l’éducation des enfants tsiganes.

Le développement de la scolarisation dans les communautés tsiganes leur permettra — à travers le développement de la littérature écrite et la participation à l’information — de devenir observateurs d’eux-mêmes et du milieu qui les entoure et de faire comprendre à cet environnement que ce qu’ils demandent, comme le souligne Jean-Pierre Liégeois en concluant son ouvrage : « C’est simplement le respect d’un mode de vie dans le respect du droit commun ». Y compris — comme nous l’avons souligné — le droit, à l’intérieur de l’Union européenne, de l’apprentissage approprié de la langue officielle locale. En matière d’éducation et d’instruction des enfants tsiganes en âge scolaire (estimés actuellement en Europe à environ 4 millions) il est urgent que les gouvernements se posent explicitement la problème du point de vue politique dans l’optique de l’avenir démocratique de l’Europe et de sa construction, dans le cadre de l’éducation à la citoyenneté démocrtìatique fondée sus les droits et les responsabilités des citoyens. La valorisation des resources humaines et culturelles que représentent potentiellement les 4 millions des jeunes tsiganes en âge scolaire présents en Europe doit represénter une urgence mayeure pour les gouvernements européens. Mesure-t-on la «perte» pour l’Europe de jeunes tsiganes en âge scolaire, dont la moitié n’a jamais été scolarisée? Qui, si non les Tsiganes eux-mèmes peuvent perpetuer leur culture et leur langue qui font partie depuis plus d’un demi-millenaire du patrimoin européen ?

Le droit d’accès aux systèmes publics de protection sociale et sanitaire

Je termine cette approche à la protection des droits des Tsiganes avec une brève allusion à la protection du droit du Tsigane à l’accès aux systèmes de protection sociale, avec une référence particulière au droit des femmes tsiganes à l’accès aux systèmes de santé[10].

Un aspect significatif des conditions de pauvreté auxquelles sont confrontées dans de nombreux pays les population tsiganes est, selon les rapports du Conseil de l’Europe, l’accès aux soins médicaux, quasi inexistant ou inadéquat . Le rapport du Haut Commissariat concernant les minorités nationales de l’an 2000 relatif à la situation des Tsiganes (Rom et Sinti) dans l’espace de la CSCE met en relief cette préoccupation et le besoin d’élaborer de vraies politiques en matière de santé qui prennent en compte les besoins réels des femmes tsiganes et qui garantissent leur accès aux soins sans discrimination. D’une étude récente du Haut Commissariat pour les Minorités Nationales, il resulte que l’expérience de vie des femmes tsiganes est, en général, inférieure de 10-17 ans par rapport aux femmes de l’ensemble de la population, mème dans le Pays les plus developpés de l’Europe, comme l’Irlande. La mortalité enfantine parmi les Tsiganes en Bulgarie dépassait de six fois la moyenne nationale.

Les conclusions des visites effectuées dans 15 États membres dans le but de rencontrer les représentants des autorités, des ONG, des femmes rom, des assistants sociaux et des agents dans le domaine de la santé, des chercheurs et des professionnels de la santé ont été rassemblées dans une étude comparative sur La situation d’accès des femmes tsiganes aux soins médicaux des services publics. Le Conseil de l’Europe est en train de préparer une recommandation centrée, en particulier, sur la législation pour promouvoir l’accès non discriminatoire en la matière, l’implication des femmes tsiganes dans l’élaboration des rapports — à tenir en compte — entre documents d’identité, citoyenneté et santé ; l’éducation à la santé ; le rapport entre santé et logement.

La recommandation sera finalisée au cours de la Conférence finale du projet qui se tiendra à Strasbourg du 11 au 12 septembre 2003.

Conclusion

Je veux conclure mon exposé en soulignant l’importance pour l’amélioration de la protection de droits des Tsiganes d’un instrument exceptionnel : le développement des moyens institutionnels pour favoriser le rôle actif et la participation des communautés tsiganes au processus décisionnel à tous les niveaux : international, national, régional et local.

La documentation internationale que j’ai pu utiliser met en évidence l’existence d’une aspiration réelle récente des Tsiganes de s’engager résolument dans la voie de l’intégration juridique dans les communautés nationales avec lesquelles ils ont tissé et tissent un lien de vie ou de travail. Cette attitude, conséquence d’une mutation dans le monde tsigane, déjà annoncée depuis plusieurs années par J.-P. Liégeois, se révèle déterminante dans la réussite des processus d’intégration.

 Dans toute leur longue histoire, « souvent marquée par l’émargination et par d’épisodes de discrimination violente, les Tsiganes, a souligné Jean-Paul II dans le discours qui leur a adressé à l’occasion de la Rencontre internationale à Rome du 26 septembre 1991, ont constitué une minorité qui a toujours refusé la lutte armée comme moyen pour s’imposer : une minorité paradigmatique dans sa dimension transnationale, qui réunit dans une seule communauté culturelle de gens dispersés dans le monde et diversifiés par ethnie, langue et religion ».

La récente affectation, favorisée par le gouvernement finlandais, en octobre de l’an dernier, de la Tsigane finlandaise Miranda Vuolasranta à la direction générale de la Cohésion sociale dans la division Rom/Tsiganes du Conseil de l’Europe (la plus ancienne institution internationale en Europe à s’engager depuis 1965 dans la promotion de la protection des droits humains des Tsiganes), la reconnaissance renouvelée en 1993 par l’ONU de l’Union internationale tsigane comme organisation à statut consultatif spécial, la stabilisation des organisations tsiganes et leurs tentatives à se fédérer, les nouvelles orientations des pouvoirs publics qui utilisent les compétences de ces organisations, tous ces éléments sont autant de signaux positifs de cette tendance.

Dans la protection de leurs droits, il est nécessaire de s’appuyer sur les dynamiques tsiganes, de leur reconnaître la capacité et le droit de déterminer eux-mêmes leur avenir dans le respect de leur environnement. Les considérer comme des sujets, des citoyens responsables, et non plus comme des objets d’une politique.