Pontificio Consejo para la Pastoral de los Emigrantes e Itinerantes

La tutela de los derechos de los Gitanos 

en el fenómeno migratorio

y en los procesos de integración^[1]

Rev. P. Antonio Perotti, CS

Director del Instituto Histórico Scalabriniano

Italia

Premisas

Los límites de la intervención

Dada la amplitud del tema, y no obstante la dimensión mundial de este Congreso, voy a limitarme a poner la cuestión en el marco jurídico y en el contexto socio-político del continente europeo. Una empresa ya de por sí suficientemente vasta y compleja para presentarla correctamente, aunque sea de forma sintética. Renuncio, pues, a acometer un cuadro comparativo, País por País, hecho que implicaría tomar en consideración situaciones muy diferentes, como son las que caracterizan, por ejemplo, los contextos nacionales de Europa Occidental y los de los países de Europa centro y oriental. Se trata de situaciones profundamente marcadas por la historia política del continente en la segunda mitad del siglo XX y que han influido poderosamente, diversificándolos, los procesos integradores de sedentarización voluntaria o forzada, los estatutos personales de ciudadanía, el reconocimiento de minoría nacional para las comunidades Gitanas, al mismo título que otras minorías lingüístico – culturales reconocidas, la precedencia de una perspectiva étnica frente a las económico – sociales en las políticas a favor de los Gitanos, la existencia o no de organismos consultivos y representativos, el estatuto social, y otros aspectos que podría añadir.

Sobre estas diferenciaciones me limitaré a hacer algunas referencias a situaciones ligadas al proceso de unificación político-jurídica de Europa, ahora en curso, (de la Carta de Niza del 2000 al proyecto actualmente en discusión de la nueva Convención Constitucional Europea), a la próxima ampliación de la Unión Europea a varios Países del Este, al fenómeno de la recuperación del nomadismo gitano en el Este, en el contexto de las recientes migraciones hacia los Países de la Unión, y al fenómeno de los solicitantes de asilo y la protección de la acogida humanitaria, que han caracterizado recientemente las comunidades gitanas del área de los Balcanes, como consecuencia de los conflictos etnico-religiosos de la región. 

Mi intervención, por tanto, se referirá exclusivamente a las políticas de tutela previstas en las disposiciones más recientes, recomendadas por los Organismos internacionales europeos, intergubernamentales, comunitarios, legislativos y de coordinación, como el Consejo de Europa, la Unión Europea, la Conferencia para la Seguridad y la Cooperación en Europa (CSCE), organizaciones que en su conjunto cubren la globalidad de situaciones existentes en todo el Viejo Continente.

Todas estas Instituciones internacionales – a través de sus órganos internos, como la comisión de Ministros, la Asamblea parlamentaria, la Conferencia permanente de los gobiernos locales y regionales, la Dirección de Migraciones y de los Rom-Gitanos y la comisión Europea contra el Racismo y la Intolerancia (ECRI) del Consejo de Europa; la comisión de la comunidad Europea, el Parlamento Europeo y el Observatorio Europeo de los fenómenos racistas y xenófobos de la Unión Europea, y, finalmente, la Oficina del alto Comisario para las Minorías Nacionales y la Oficina para la Instituciones Democráticas y los Derechos del Hombre (BIDDH) del CSCE -, han ido produciendo una amplio material de estudio y de propuestas de reglamentación sobre esta materia.

Estas instituciones y organismos no se han limitado a recordar los principios universales reconocidos ya en las Convenciones Internacionales, en particular en la Convención europea de los derechos y de las libertades fundamentales del Consejo de Europa, ya ratificados por la totalidad de los Países europeos.

La información y la documentación recogida sobre la situación, país por país, de las comunidades gitanas, tanto en general como en los sectores neurálgicos referidos a la situación personal, el derecho a la vivienda, a la salud, al trabajo y a la formación profesional, a la escolarización, al libre acceso a los servicios públicos, el derecho a la no-discriminación, han permitido, de hecho, a estas Instituciones el proponer recomendaciones que tengan en cuenta una contextualización precisa en la tutela de los derechos. Cito como ejemplo la obra de Jean-Pierre Liégeois, publicada en 1985 y actualizada en 1994, y redactada en colaboración con unos cuarenta expertos europeos, entre ellos algunos representantes gitanos, que ha sido promovida y ampliamente difundida por el Consejo de Europa[2]. Se puede mencionar, también, el informe de síntesis sobre la escolarización encargado y difundido en cinco lenguas, en 1986, por la Comisión de la Comunidad Europea, que, además de presentar un análisis global de la situación escolar, de su contexto y de sus diferentes aspectos, sintetiza el conjunto de estudios existentes y presenta los resultados de una amplia consulta a familias, organizaciones gitanas y maestros, así como las realizaciones llevadas a cabo en este sector[3]. Esta documentación ha servido, después, como base para una Resolución adoptada por el Consejo y por los Ministros de Educación sobre “La escolarización de los niños gitanos y nómadas”. Resolución que Jean-Pierre Liégeois ha calificado de “texto histórico”. 

De hecho, en el último decenio hemos asistido a una siempre mayor participación de las diversas asociaciones internacionales y nacionales representativas de los Gitanos, en la recogida de información sobre la situación de la tutela jurídica y en la elaboración de propuestas con vistas a nuevas medidas dirigidas a la protección de sus derechos.

Dos reuniones, promovidas por el Consejo de Europa, de los organismos consultivos nacionales entre Rom/Gitanos y gobiernos, celebradas en Budapest en noviembre de 1996 y en Helsinki en noviembre de 1997, han puesto de relieve con toda evidencia las situaciones y las propuestas para la participación de estas comunidades en el reforzamiento de su tutela[4].

La contextualización de los derechos a tutelar, me obliga, sin embargo, a limitar mi intervención a los sectores neurálgicos en que dicha tutela es más urgente. Por tanto, en el abanico de derechos de los gitanos me voy a concentrar en los siguientes: el derecho a la elección de la forma de vida, el derecho aun estatuto personal garante que comprende el derecho a la nacionalidad / ciudadanía, el derecho de acceso a la vivienda, el derecho a la libre circulación, el derecho al acceso a las estructuras públicas de salud, el derecho a la instrucción, el derecho a la elaboración de las normas que les atañen.

El marco de referencia

Indicados los límites de esta intervención mía, quisiera, finalmente, en esta introducción, referirme al aspecto específico que inspira este congreso Mundial, aspecto en el que me propongo encuadrar, desde el inicio, mi exposición.

Los organizadores del Congreso han puesto en el centro de los trabajos el tema del binomio Iglesia y Gitanos en la óptica de la espiritualidad de comunión.

La comunión implica esencialmente el respeto de los derechos humanos, el respeto del derecho del hombre a ser hombre, el reconocimiento de su dignidad y de su socialidad, en condiciones de igualdad.

Hablo de dignidad y socialidad, porque es sobre estos dos atributos esenciales de la persona que se fundamentan los derechos humanos y sus límites; derechos y límites que delimitan también una correcta noción de los procesos de integración. Pues, a los derechos fundamentales y a las libertades fundamentales nosotros las entendemos como expresión de una visión la humanidad que otorga al individuo los valores más profundos. Los límites fundamentales son, por su parte, la expresión de una visión de la humanidad que atribuye los valores más profundos a las comunidades (potencialmente existentes en el seno de comunidades políticas más amplias) que deben ser protegidas. Esta visión comunitaria de la humanidad deriva del reconocimiento de la naturaleza social del género humano como contrapeso a una visión atomística del individuo, que se refleja en los conceptos de derechos y libertades fundamentales. Como hace observar el jurista internacional J. H. H. Weiler[5], existen, naturalmente, muchísimas versiones laicas y humanistas de estas dos concepciones. Para el cristiano, tanto la primera como la segunda concepción, encuentran una expresión bíblica vigorosa en el Génesis. La dignidad: “Y Dios creó el hombre a su imagen y semejanza; a imagen suya lo creó” (Gn 1,17). La socialidad: “Y el Señor dijo: No es bueno que el hombre esté solo” (Gn 2,18). La identidad personal no es sólo un bien individual, sino también social (colectivo). Nadie puede adquirir su propia identidad por sí solo: es un proceso que precisa de una dimensión interactiva, mejor, ínter sujetiva.

El equilibrio entre estas dos dimensiones es fundamental, también, a la hora de definir los procesos de integración que conciernen a las comunidades nómadas, para una correcta auto percepción de parte del Gitano y para una correcta heteropercepción del Gitano por parte de las comunidades mayoritarias. Tanto el uno como las otras deben tomar conciencia del necesario equilibrio entre ambas dimensiones.

He subrayado este enfoque, para evitar que el tema de la tutela de los derechos de un sujeto esté desligado de las obligaciones que le vienen impuestas por la socialidad natural.

Tres exigencias para la defensa de los derechos: contextualización, mediación cultural, compromiso ético

Es en este sentido indicado que deseo desarrollar el tema de la tutela de los derechos y subrayar con fuerza que no se puede dar una tutela sin contextualización, y no hay contextualización sin tener conciencia de que ella supone siempre – en las relaciones entre la comunidad nacional mayoritaria y las comunidades gitanas – una intervención por hacer sobre nuestros registros culturales y una implicación ética que no se limita al respeto de la diferencia, que puede mantener siempre la desigualdad, sino que pretende eliminar esta desigualdad a través de una información y de una acción socio-política.

La espiritualidad de comunión, por tanto, implica también la mediación cultural y el compromiso ético.

Me refiero a algunos códigos culturales subyacentes a términos que recurren con frecuencia en mi exposición sobre el derecho, por ejemplo, de tener un nombre anagráfico, una nacionalidad, una ciudadanía, un domicilio, una vida privada y familiar, una identidad colectiva, un trabajo, o que evocan conceptos que tienen significados plurales, como el de “integración”.

¿Qué significa para un gitano derecho a un domicilio y a su inviolabilidad? Por regla general, la intervención del cristiano en el debate sobre los derechos humanos se limita ante todo a un nivel/ registro de inspiración o de la visión del mundo que atribuye los más profundos valores al individuo, sin profundizar convenientemente lo que el derecho contextualizado pone en evidencia, al pasar a los registros sociales y culturales.

A esta falta de “mediación cultural” en la traducción del principio jurídico, debe atribuirse, en mi parecer, la dificultad que encontramos en traducir los derechos y las libertades “formales en derechos y libertades “reales”. La dificultad de pasar del enunciado de los derechos a su aplicación normativa en las situaciones concretas. Somos contundentes al enunciar los derechos, pero débiles al traducirlos en formas eficaces de tutela.

Desde 1949 en adelante, la exigencia de proteger al hombre “contextualizado” en sus derechos y libertades fundamentales, ha hecho desarrollarse toda una serie de derechos económicos, sociales y culturales que han subrayado cuán primordial resulta la oposición entre libertades formales y libertades reales. De forma progresiva, esta exigencia ha hecho que se formularan derechos humanos referentes a la diversidad de las identidades fenomenológicas del hombre, es decir, la relacionadas a los ciclos vitales de la vida (edad, enfermedad, handicap), como son los derechos del niño, del anciano, del enfermo, de minusválido, o los relacionados con los contenidos sociales (los derechos de los trabajadores), con la identidad socio-cultural y política (los derechos de los emigrantes, de los refugiados políticos, de las minorías lingüísticas y culturales, de los gitanos...), o relacionados con el sexo (derechos de las mujeres).

La ampliación histórica de estos derechas muestra el pasaje gradual, en el ámbito de los derechos fundamentales, de la consideración iluminista del hombre abstracto, a la del hombre contextualizado en sus diversas formas de vida. Son, sobre todo, los derechos culturales, en particular el de la identidad cultural, los que han aparecido más recientemente en el debate sobre la progresiva extensión histórica de los derechos del hombre. Puede recordarse la Carta Europea de las lenguas regionales o minoritarias, del Consejo de Europa, un tratado aprobado en 1992 y en cuyo marco son integradas, a pleno derecho, las lenguas principalmente practicadas por las comunidades gitanas[6]. Se trata de una evolución que manifiesta a las claras el paso del universalismo de naturaleza abstracta a su historicidad.

Cuando hay que abordar los derechos de los gitanos, lo primero que debemos cuidar es la exactitud de las dimensiones semánticas del diccionario o del glosario que usamos.

Hay que evitar – como sucede a veces en las diversas oficinas de la administración del Estado – que el gitano sea confundido con el emigrante o con el extranjero, o que se apliquen indistintamente al gitano los mismos parámetros que regulan los procesos integradores de estas dos categorías. La tendencia misma a considerar a los gitanos como nómadas, con ganas de vivir en los campamentos, no responde siempre a la realidad. La necesidad de distinguir entre la cuestión de la situación de un grupo con una forma de vida itinerante y los problemas de las migraciones Gitanas, cuando se discute sobre la movilidad de los Gitanos, ha sido subrayada también el la Cumbre de Tampere de noviembre 1999, en el documento acerca de la situación de los Gitanos en los Países candidatos a la Unión[7].

Por tanto, si bien será necesario que tengamos presentes las interferencias y sobreposiciones que pueden darse de forma más o menos frecuente, tanto en plano jurídico-administrativo como en el plano socio-cultual, entre estos diversos grupos (también el gitano puede ser un emigrante o un extranjero), es igualmente necesario que se haga constar en el plano central, regional o local el estatuto específico y las aspiraciones reales de las personas interesadas.

Los derechos humanos de los gitanos

Pasemos ahora a repasar los derechos humanos reconocidos, sin excepción, a todas las personas, analizando las formas y las condiciones de su tutela, con relación a los gitanos.

El derecho del hombre a tener una nacionalidad: un estatuto personal seguro.

Veamos la posición común que los Ministros del Consejo de Europa y el Parlamento Europeo han adoptado sobre el estatuto personal del gitano[8].

Partiendo de la constatación de que muchos gitanos encuentran grandes dificultades para sus desplazamientos y permanencias, porque no tienen unos vínculos suficientes con un Estado determinado en lo relativo a la residencia o a la nacionalidad, estas dos instancias europeas recomiendan a los Estados que faciliten los vínculos de pertenencia de los gitanos apátridas a un Estado, facilitándoles de esta forma la residencia, la protección de los propios derechos a través de la red consular, cuando se encuentra en el extranjero, y la libre circulación, así como la reunificación de las familias. Con ellos recuerdan lo dispuesto en dos convenciones, firmadas en New York en 1954 y 1961, sobre el estatuto de los apátridas y sobre la reducción de los casos en que se da esta situación[9]. (4)

Los criterios para decidir el vínculo de pertenencia a un Estado, propuestos por el Comité de los Ministros en 1983, son numerosos: el Estado de nacimiento o de origen del nómada, o el Estado de origen de la propia familia; la residencia habitual o de frecuentes periodos de residencia; la presencia en un Estado de miembres próximos de la familia del gitano.

Este vínculo a un Estado permite al gitano beneficiarse de todas las formalidades administrativas, aun cuando por libre decisión continué llevando una vida itinerante. La libertad de esta elección constituye la base de ulteriores consecuencias jurídicas. Negarla significa condicionarla sobre la base de parámetros discriminatorios.

La primera condición para la tutela jurídica de los derechos del gitano es, por tanto, el facilitarle la adquisición de una ciudadanía, punto de partida para sacar al gitano de la situación de apátrida o de indeterminación de su nacionalidad.

Es necesario que todo gitano sea plenamente ciudadano de un Estado, es decir que tenga una nacionalidad y que con él s respete la Constitución en todos sus artículos: libertad de circulación, de establecimiento, derecho al voto etc. La administración y la justicia deben permanecer vigilantes sobre este extremo: que los casos de “apolidia” o de “nacionalidad indeterminada” sean regulados y que los Gitanos reciban documentos que pueden derogarse, sino idénticos a los de todos los demás ciudadanos.

La ciudadanía de un país determinado es hoy aún más importante para el gitano, si este país es miembro de la Unión Europea.

En una sociedad en la que la nacionalidad se identifica con la ciudadanía (pertenencia a un Estado) y en que ésta constituye la condición para adquirir una ciudadanía más amplia, como es la de la Unión Europea, que se extiende a toda persona que posee la nacionalidad de un Estado miembro (ciudadanía europea), la nacionalidad en un elemento fundamental para el estatuto del gitano en Europa, sobre todo si lo pensamos en el cuadro de la futura ampliación del 2003 de la Unión Europea a 21 Países. Aunque la ciudadanía europea no sea exclusiva, sino añadida (una ciudadanía por sobreposición que supone la nacionalidad de un Estado miembro), es una ciudadanía importante, porque amplia el espacio del ciudadano, una ciudadanía hecha para la movilidad, de libre circulación, de residencia que no conoce fronteras nacionales. Es una ciudadanía que es el principio y la puesta en marcha de una participación política acrecentada. “Todo ciudadano de la Unión tiene el derecho de recurso ante el Parlamento Europeo” (artículo 138 D del Tratado de Maastricht) y “Todo ciudadano de la Unión puede acudir al Mediador comunitario” (art. 138 E). Esta ciudadanía ha sido reforzada por el tratado de Amsterdam de 1998, que ha protegido ulteriormente los derechos del ciudadano con la prohibición de toda forma de discriminación y la posibilidad de recurso ante la Corte de Justicia de Luxemburgo, en caso de violación del Tratado y de las directivas comunitarias. La Convención Constitucional Europea tendrá como consecuencia el trasladar la tutela jurídica de los derechos reconocidos por la Convención, de la Corte de Justicia de Luxemburgo a los sistemas jurídicos nacionales, acelerando su aplicación y adecuándola al territorio concreto. Es un paso importantísimo y un recurso complementario que se añade al de la Corte Europea de los Derechos del Hombre de Estrasburgo para los Estados miembros del Consejo de Europa, en caso de la violación de los derechos previstos en la Convención Europea de los derechos del hombre.

El derecho a la vivienda y el reconocimiento del nomadismo como estilo de vida voluntario

El poseer un estatuto personal seguro, ligado a una pertenencia nacional (ciudadanía) precisa, no es, sin embargo, suficiente para evitarle al nómada el padecer discriminaciones de naturaleza y forma diversas. Reconocer el derecho del gitano a tener una nacionalidad debe implicar también el reconocimiento del nomadismo como estilo de vida voluntario y reconocer al gitano que ha escogido la sedentarización el poder ejercer el derecho a la vivienda, en condiciones de igualdad con los demás ciudadanos. Estos dos reconocimientos exigen un esfuerzo educativo para superar estereotipos y prejuicios arraigados en la mentalidad de la población mayoritaria. El nomadismo es percibido aún como expresión de “asocialidad” y el gitano, incluso el sedentarizado, es considerado como semi-ciudadano o, en sentido latino, un infra-ciudadano (es decir, inferior).

Como es sabido, en muchos países europeos (sobre todo en los del Este) los gitanos en su mayoría han pasado a ser sedentarios, integrados en viviendas sociales o en otras estructuras de vivienda con carácter permanente. Esto ha sido causado por políticas impuestas en los regímenes anteriores.

De todas formas, el exigir al gitano que se instale definitivamente, es una política discriminatoria.

Sin embargo, el derecho de gitano que ha preferido la sedentarización – un fenómeno extendido en toda Europa – a tener condiciones de normales de vivienda, es poco respetado, en general. “La vivienda, escribía aún en 1994 Jean-Pierre Liégeois, permanece como uno de los aspectos más negativos de la situación actual: falta de agua, de electricidad, de las condiciones higiénicas más elementales, polución, hacinamiento, carencia de urbanización, necesidad de construir con materiales de derribo, en condiciones muy parecidas a las chabolas, ante las que las autoridades reaccionan destruyendo lo poco que ha sido construido, aunque las viviendas, gracias a grandes esfuerzos, son correctas en el interno, conflictos con los vecinos, evolución hacia la formación de guetos, ausencia de gestión local por falta de conocimientos, por falta de interés, por falta de medios y de colaboración de la población gitana”[10].

Las condiciones de vivienda de los gitanos deberían constituir uno de los objetivos prioritarios sobre el que apuntar los esfuerzos de los gobiernos: de la mejora de las condiciones de vivienda deriva, en efecto, en buena medida la mejora de sus condiciones de salud, de educación y de escolarización, de desarrollo económico y cultural, a causa de la estrecha relación entre las políticas de vivienda y otras políticas de aspecto social, como el acceso a la protección social, al empleo, a la salud y a la educación.

Los Estados miembro deberían tomar medidas correctoras y compensadoras de las consecuencias negativas que los efectos de la transición hacia una economía de mercado, sobre todo en la ocupación del espacio urbano y peri urbano, han tenido y tienen sobre las condiciones de vivienda de ciertos grupos sociales, en particular de los gitanos.

A este respecto, deberían tomarse disposiciones para que los Rom estén en condiciones de adquirir su propia vivienda a través de diversos medios, formas y métodos de acceso a la vivienda, como la vivienda social, las cooperativas, la propia construcción, las viviendas públicas, las caravanas.

La cuestión de la vivienda está estrechamente unida a todo cuanto se refiere a las condiciones de la acogida de los nómadas, al reconocimiento de la caravana como “forma de vivienda”, al reconocimiento del estacionamiento (de la acampada) y para los gitanos se trata, sin duda, de un de los problemas más agudos y más urgentes, a causa de las discriminaciones continuas que se están dando, y sobre las que actualmente está reflexionando el Comité Europeo para las Migraciones del Consejo de Europa. Un proyecto de recomendación, para someter al Comité de Ministros, está en estudio desde el pasado año: en él se sugiere a los Estados miembros que elaboren políticas integradas y adecuadas en favor de los Rom en el marco general de las políticas de vivienda, partiendo de la inclusión en el término “vivienda” de la definición de “vivienda conveniente”, que se usó en anteriores documentos del Consejo de Europa: “Vivir en una vivienda adecuada no es simplemente tener un techo sobre la cabeza. Una vivienda conveniente debe ser suficientemente grande, luminosa, caldeado y aireado, ofrecer una cierta intimidad, ser físicamente accesible, permitir vivir con seguridad, permitir gozar de la seguridad de la ocupación, presentar una estructura estable y duradera, estar provisto de las infraestructuras básicas, ser adecuado desde el punto de vista ecológico y sanitario (...), todo ello a un precio asequible”.

Los Estados miembros deberían respetar algunos principios generales, según el proyecto de esta recomendación: 1. el principio de no discriminación; 2. la libertad de elección de la propia forma de vivir, sedentario o nómada, o semi-nómada, y la libertad de elegir el propio lugar de residencia; 3. el derecho de todos a una “vivienda conveniente” (según la definición antes mencionada); 4. la prevención de la exclusión y de los “guetos”, abandonando toda política que en el ámbito nacional, regional o local prevé la instalación o reinstalación de los Rom en lugares inadecuados en grandes campamentos en la periferia de las ciudades o de los pueblos; 5. hacer participar las comunidades y asociaciones Rom a la planificación y a la ejecución de los programas finalizados a la mejora de sus condiciones en materia de vivienda; 6. desarrollar en el seno de estas comunidades la responsabilidad y el perfeccionamiento de las capacidades, animando la cooperación en todos los ámbitos (local, regional y nacional); 7. la coordinación en el sector de la vivienda de todos los interlocutores en el ámbito administrativo y las organizaciones “romani”, y las otras activas en el sector; 8. vigilar sobre todo para que las autoridades locales puedan cumplir sus obligaciones en esta materia, puesto que son ellas las que esencialmente tratan las cuestiones de vivienda.

Hacer posible que las autoridades locales cumplan con sus obligaciones, no significa sólo participar en una medida adecuada para cubrir las cargas financieras que estas autoridades deberán contraer para crear las áreas y las estructuras necesarias para la acogida de estas personas (cargas, ciertamente, nada despreciables), sino también vigilar para que las autoridades locales superen las reservas y reticencias derivadas de la falta de voluntad política y de concertación entre el “vecindario” y los “gitanos”. La insistencia de las Instituciones internacionales sobre la vigilancia frente a las autoridades locales en esta materia está llena de razón. En un libro blanco presentado al público en Francia el pasado abril por los alcaldes de pequeños ayuntamientos de Francia, invitaban “al realismo” y “al diálogo” a los demás electos de otros ayuntamientos para regular el problema de la creación de estas áreas, actualmente en número notoriamente insuficiente. “Querríamos enviarles una señal de intimidación para que terminen con la política del avestruz en estas cuestiones”, ha declarado el Presidente de la Asociación. Según su parecer, para evitar el estacionamiento ilegal de unos 300.000 nómadas o semi-nómadas, se deberían crear 30.000 puestos, en vez de los 3.000 existentes conformes a las normas.

No se trata de un problema de financiación. En Francia el Estado subvenciona el 70% de la puesta a punto de estas áreas. Tampoco es problema, según el libro blanco, de falta de espacio apropiado. Además, precisamente en Francia la ley Besson de 5 de julio de 2000 obligaba a los ayuntamientos con más de 5.000 habitantes a adecuar estas áreas en el plazo de 18 meses.

En la cuestión de los derechos relativos al derecho de vivienda, el consejo de Europa se refiere a la necesidad de que los Estados miembros pongan en marcha servicios gratuitos de ayuda legal para evitar que la ausencia de asistencia judicial perjudique gravemente la capacidad del gitano en la defensa de sus derechos. A este respecto se sugiere a los Estados que apoyen eficazmente las ONG que se dedican a la asistencia legal a los gitanos.

Cada Estado es invitado a revisar su legislación vigente, con el fin de suprimir cualquier disposición o práctica administrativa que tenga que ocasione la discriminación de los Rom.

Se recomienda una protección especial para las mujeres Rom, en particular para las madres solteras, las víctimas de violencia doméstica y otros grupos menos favorecidos de mujeres Romani, para que les dé prioridad en el acceso a viviendas sociales.

En el proyecto de recomendación, se proponen a los Estados miembros diversas medidas acerca de la protección y la mejora de las viviendas existentes. En ellas figuran la seguridad en la ocupación del suelo y le las viviendas que debe garantizarse a los gitanos para protegerlos de los desalojos forzados, de las presiones de apremio contrarias a la ley o de las amenazas.

Se sugieren, también, formas de legalización provisional de las viviendas consideradas ilegales, como medida transitoria en vista a mejoras ulteriores o, en caso de legalización imposible, a la búsqueda – a través del diálogo social entre las partes – de soluciones que eviten que los grupos Rom sean abandonados a sus propias fuerzas y dejados fuera de los sistemas públicos de asistencia o de los servicios a los que tienen derecho en cuanto ciudadanos del País en que residen. La preocupación de evitar que las personas se encuentren sin refugio, debería ser antepuesta, en cualquier caso, al derecho de expulsión, especialmente cuando se ven implicados menores de edad.

El problema de los campos-campamentos es uno de los más agudos tanto para los Gitanos como para la administración local. Si bien, por una parte, se va constatando que el nomadismo está prácticamente desapareciendo, el problema ha seguido presentándose con urgencia en estos últimos años a causa del flujo considerable de Gitanos de Europa Oriental. Los Estados miembros deberían actuar para asegurar un número suficiente de estos campos-campamentos o áreas de paso, convenientemente equipadas de los servicios esenciales (agua, electricidad e higiene). Las barreras físicas y el aislamiento no deberían representar una ofensa a la dignidad de la persona ni a su libertad de movimiento.

La caravana (o la casa móvil) de los nómadas se encuentra, además, protegida en el derecho penal mediante su equiparación a una casa vivienda. En este caso, las visitas a los domicilios, por parte de la policía, no se dejan a su arbitrio, los registros son estrictamente regulados y los arrestos domiciliarios están prohibidos, en general, durante la noche.

En efecto, en el estudio ya citado, promovido por el Consejo de Europa, se recoge que este derecho no viene garantizado por parte de algunos Estados, que rechazan equiparar una caravana (o domicilio móvil) a una casa, ocasionando una grave discriminación de trato, discriminatorio por cuanto hace a los nómadas. Una discriminación tanto menos admisible, por cuanto concierne un derecho del hombre fundamental, garantizado por la Convención Europea de los derechos del hombre: el derecho a la inviolabilidad del propio domicilio (art. 8). También esto puede representar un medio de presión a fin de hacer abandonar a los gitanos su modo de vivir, para gozar de las garantías de ley en el marco de un domicilio fijo o tradicional (vivienda).

El negarse a equiparar la caravana a la vivienda, no tiene sólo consecuencias en el plano de la tutela de las libertades individuales, sino también en todo cuanto se refiere a los derechos relacionados con la percepción de ayudas sociales, en una población que con frecuencia es víctima de una fuerte pauperización que le hace aún más vitales las mismas prestaciones. Esta situación se refiere a un tercio de los Estados considerados en el estudio del Consejo de Europa.

El derecho a la libertad de circulación al interior y al exterior en el cuadro de la legislación europea.

Al interior

Al derecho a un estatuto personal garantizado, y por tanto a la nacionalidad / ciudadanía, y al de una vivienda, se añaden como derechos importantes el de la libertad de circulación y aquellos económico – sociales que han sido objeto de una atención especial por parte del Consejo de Europa. Éste decidió en 2001 llevar a cabo un estudio sobre las condiciones legales de la circulación de los gitanos nómadas. Ningún derecho de naturaleza económica y social pede ser eficazmente ejercido, si los enunciados de tales derechos no pueden ser reconocidos en su modo de vida específico. Las condiciones de acceso a estos derechos son generalmente pensadas únicamente en función de una población sedentaria, sin considerar que la forma de movilidad permanente de una parte de la población gitana constituye la base material de los derechos económicos y sociales.

El derecho, por tanto, debe proteger la libertad de circulación, con la posibilidad de estacionamiento en condiciones satisfactorias, y la libertad en la elección de domicilio.

Del estudio, ya mencionado, de Steinberger y Keller, promovido por el Consejo de Europa en 2002, sobre la situación de la libertad de circulación de los nómadas en 19 Estados miembros, comprendida Rusia, resulta que con frecuencia existen obstáculos a la circulación y al estacionamiento, aunque la población gitana de estos países está compuesta en casi dos tercios (71%) de ciudadanos nacionales y una buena parte de ellos son itinerantes, en algunos países, como es el caso de Gran Bretaña donde ¾ de los Gitanos pertenecen a este grupo.

Del análisis de los resultados puede constatarse que los mecanismos que permiten la existencia de tales obstáculos y su permanencia, no son de orden legislativo, si bien éstos se dan en el 28% de los casos. Su base legal se halla simplemente en el hecho de una decisión administrativa.

Éste es un dato muy significativo, porque manifiesta que la situación de los nómadas escapa, en lo esencial, al control de los parlamentos nacionales, que, como expresión de la voluntad democrática, son considerados los primeros garantes de las libertades fundamentales.

Las carencias en los órdenes jurídicos constitucionales y legislativos de referencias precisas que incluyan a los Gitanos, se convierten, de este modo, para la administración en ocasión para decidirse por una reglamentación que obstaculiza la circulación de los nómadas: la mitad de estos obstáculos resultan de prácticas informales, sin valor reglamentario. La diferencia de tratamiento puede tener dos objetivos: el control del ejercicio de la libre circulación, por lo que se toman medidas de vigilancia que permitan recabar información sobre el itinerario de las personas, exigiendo, por ejemplo, la posesión de permisos especiales para poder circular (Italia, Holanda y Gran Bretaña) y/o disponiendo controles periódicos sistemáticos de los desplazamientos (Bélgica, Croacia, Italia) u obligando, además, a los nómadas a presentarse ante la autoridad (Italia y Francia).

Aunque se está dibujando una tendencia de los Estados miembros del Consejo de Europa hacia la creación de áreas de acogida reservadas al estacionamiento de los gitanos, un tercio de los Estados raras veces lo dotan de un derecho favorable a un estacionamiento prolongado. En algunos casos la duración se deja a discreción de las autoridades locales.

Esta limitación resulta aún más discriminatoria cuando diversos Estados, como se desprende del estudio mencionado, prohíben a los nómadas el acceso a los campos y “caravanings”, que con frecuencia son los únicos que ofrecen una infraestructura sanitaria decente. El área de estacionamiento se reviste así de un rasgo de trato diferenciado que intensifica la marginación.

El grado de protección del derecho de estacionamiento para los gitanos se hace más precario aún ante el hecho de que la expulsión, en casos de estacionamiento irregular, en la mayoría de Estados puede ser decidida por las autoridades judiciales por la simple propuesta de la policía.

La promoción de un derecho de estacionamiento específico para los nómadas, por lo demás, resulta muy difícil de llevar a la práctica. En Gran Bretaña, por ejemplo, donde el estacionamiento está permitido en aparcamientos públicos para caravanas, nos encontramos con aparcamientos del todo insuficientes; donde está permitido el estacionamiento en terrenos privados, con la autorización de los propietarios, raramente se obtiene el permiso; y donde los Gitanos han adquirido la propiedad de los terrenos, el 90 % de permisos de instalaciçon viene denegado en bade a las leyes urbanísticas.

¿Cuáles son las propuestas que se pueden sugerir en esta materia para una mejor tutela de los derechos de los gitanos, avanzadas por los expertos del Consejo de Europa?

1. Abolir cualquier obstáculo a la libertad de circulación de los Gitanos, suprimiendo, en particular, los documentos especiales de circulación, que representan auténticos pasaportes internos;
2. Abrir terrenos de camping a los nómadas que lo deseen, según ciertas modalidades (durante el invierno, por ejemplo);
3. Rehusar, salvo casos excepcionales y en razón de urgencia, las soluciones temporales, destinadas a convertirse en núcleos permanentes de chabolas, donde no se hará otra cosa más que reproducir y perpetuar las dificultades. Por regla general, las instalaciones temporales no se ajustan a las normas de higiene y de seguridad.
4. No exigir a los gitanos otros documentos, más que la tarjeta de identidad común, en los Estados donde estos documentos están en vigor;
5. Inscribir un domicilio “de referencia” en las tarjetas de identidad, si este dato es obligatorio;
6. permitir la elección de domicilio;
7. conceder a la “caravana” o a la “casa móvil” del gitano (nómada) el mismo estatuto personal y el mismo estatuto social reconocido al domicilio sedentario;
8. someter cualquier expulsión de un gitano a la autorización inicial de un juez, salvo en el caso de amenazas graves e inminentes para el orden público;
9. Autorizar a las asociaciones de gitanos a defender sus derechos individuales ante los tribunales competentes; 
10. No fijar una duración del estacionamiento autorizado por debajo del periodo escolar más largo entre dos periodos de vacaciones, sobre todo en el caso de áreas que no están dotadas de locales escolares.

Al exterior

Al principio de mi intervención ya me referí a la libre circulación de los gitanos en el área de la Europa comunitaria. Desde el punto de vista del derecho europeo no puede darse limitación alguna al derecho del gitano, ciudadano de un Estado comunitario, a la libre circulación en el área de la Unión. “Todo ciudadano de la Unión tiene la libertad de buscar un trabajo, de trabajar, de establecerse y de prestar sus servicios en cualquier Estado miembro”. Así dice el art. 15 de la Carta europea de los Derechos fundamentales (Carta de Niza).

Por lo que concierne a la circulación de los Gitanos, ciudadanos de terceros Países, cito el art. 1 de la resolución del Parla maneto Europeo de 21 de abril 1994 sobre la situación de los Gitanos en la Comunidad Europea (A3-0124/94), que en el primer parágrafo pide expresamente a los gobiernos de los Estados miembros que “todos los ciudadanos de terceros países, que tienen su residencia legal de un Estado miembro, especialmente los Gitanos, tengan el mismo derecho que los ciudadanos de la Unión para circular a través de toda la Unión Europea”.

Esta resolución fue tomada por el Parlamento Europeo a raíz del acuerdo firmado el 24 de septiembre de 1992 entre Rumania y Alemania, por el que los Gitanos rumanos fueron expatriados a la fuerza, previendo, una vez concluido, la concesión de un crédito de mil millones de DM a Rumania.

En el § 8, la Recomendación deplora esta clase de repatriaciones entre Países Miembros de la Unión y los Estados de Europa Central y Oriental “que terminan por tratar a los repatriados como mercancía”.

Por su parte, el art. 15 § 3 de la Carta europea de los Derechos fundamentales afirma que: “Los ciudadanos de Países terceros, que son autorizados a trabajar en el territorio de los Estados miembros, tienen derecho a condiciones de trabajo equivalentes a las que gozan los ciudadanos de la Unión”.

El derecho a la instrucción y a la educación

Quisiera ahora tocar otro aspecto: la tutela del derecho a la educación escolar y profesional del gitano. 

Podemos afirmar que la convención de la ONU relativa a los derechos del niño, que entró en vigor el 2 de diciembre de 1992, es la más maltratada de todas las convenciones internacionales, por lo que a los niños gitanos se refiere, en casi la totalidad de sus disposiciones. Me limitaré a subrayar aquí su derecho a la educación y a la formación.

La recomendación del Consejo de Europa a los Estados miembros del 2000 (R (2000) 4) es muy relevante a este respecto, tanto por lo que hace al análisis de la situación hoy, como por las recomendaciones que propone para mejorarla.

La recomendación recuerda la elevada tasa de analfabetismo y de semi-analfabetismo que reina en esta comunidad, la extensión del fracaso escolar, la baja proporción de jóvenes que finalizan sus estudios primarios y la importancia de factores como el absentismo escolar, situaciones todas que ponen de manifiesto que existen aún graves lagunas en el plano de la tutela de los derechos de los gitanos a la educación.

Estas lagunas tienen su explicación en un conjunto de factores y de condiciones de partida, especialmente en los aspectos económicos, sociales, culturales, en el racismo y en la discriminación, y que para su solución exigen una política activa no sólo concerniente a la educación de los adultos y a la formación profesional, sino también a la implicación y participación responsable de las Comunidades Gitanas en la gestión de todas las actividades inherentes a la escolarización de sus hijos, sin que ésta, como sucede hoy a menudo, sea requerida con espíritu asistencialista a asociaciones externas.

Sobre este punto debemos recordar la resolución ya emanada del Consejo de Ministros de Educación, reunidos en el seno del Consejo de la UE de 22 de mayo 1989, relativa a la escolarización de los niños gitanos (89/L 153/02). El contenido de esta resolución debería ser considerado como la base de la elaboración de normas que consideren el conjunto de los Países Miembros del Consejo de Europa. En una recomendación del comité de Ministros del 03.02.2000 (R (2000) 4), se formulan diversos principios que deberían regular estas normas. Por lo que hace a las estructuras, se subraya en primer término que las políticas educativas sobre el tema sean acompañadas de medios adecuados y de estructuras escolares indispensables para reflejar la diversidad de las comunidades rom/gitanas en Europa y tener en cuenta su vida itinerante o semi-itinerante. En este aspecto la recomendación sugiere también un eventual recurso a un sistema de educación a distancia. 

Se recomienda que se desarrolle, haciéndolo más accesible, la enseñanza pre-escolar, para garantizar a los niños gitanos el posterior acceso a la escolar.

Para ello, se recomienda especialmente – como condición fundamental para el éxito de estas medidas – la comunicación y la implicación de los padres, con el posible recurso a mediadores culturales pertenecientes a las mismas comunidades gitanas, permitiéndoles el acceso a una carrera profesional específica.

Otra medida recomendada es la difusión de las informaciones a los padres gitanos acerca de la obligación de la educación y de los mecanismos de apoyo que los ayuntamientos pueden ofrecer a las familias.

Para la adecuación de los programas escolares y del material pedagógico, se sugiere que se estimule la participación de los representantes de las comunidades gitanas en la elaboración de los materiales sobre la historia, la cultura y la lengua Rom, de la que la Recomendación propone su enseñanza, donde se hable la lengua Rom.

La educación de los niños gitanos debería ser parte integrante del sistema educativo global. Para ello debería intervenirse en los programas ordinarios de formación inicial y permanente de los maestros, y ampliar el reclutamiento y la formación de maestros también hacia las comunidad gitanas. Los Estados Miembros deberían llevar a cabo de forma sistemática la evaluación de sus políticas educativas en este sector, teniendo en cuenta una serie de criterios, incluyendo entre ellos el índice de desarrollo personal y social, sin limitarse a establecer estimaciones sobre la tasa de asiduidad o del fracaso escolar.

Estas recomendaciones presuponen, evidentemente, que en este sentido los Estados Miembros sensibilicen a los Ministerios de Educación acerca de la educación de los niños gitanos.

El desarrollo de la escolarización entre las comunidades gitanas, les permitirá, a través del desarrollo de la literatura escrita y la participación en la información, constituirse en sus propios observadores y observadores del ambiente que les rodea, y hacer comprender a quienes están a su alrededor, que lo que ellos piden, como subraya Jean-Pierre Liégeois al concluir su obra ya citada, es simplemente el respeto de un modo de vida en el respeto del derecho común, incluidos, como ya hemos indicado, el derecho en el ámbito de la Unión Europa al aprendizaje adecuado de la lengua oficial local.

El derecho al acceso a los sistemas de protección social y sanitaria

Voy a cerrar esta aproximación a la tutela de los derechos de los gitanos, con una breve referencia a la tutela del derecho del gitano al acceso a los sistemas de protección social, refiriéndome de modo particular al derecho de las mujeres gitanas al acceso a los sistemas de salud[11].

Un aspecto significativo de las condiciones de pobreza, a las que deben hacer frente en diversos Países las poblaciones gitanas, es, según los informes del Consejo de Europa, el acceso para ellos casi inexistente o inadecuado a la asistencia médica. El informe del Alto Comisariado para las Minorías Nacionales, de 2000, relativo a la situación de los Rom y de los Sinti en ámbito de la CSCE, pone de relieve esta preocupación, así como la necesidad de elaborar verdaderas políticas en materia de salud, que tengan en cuenta las necesidades reales de las mujeres Rom y garanticen su acceso a la asistencia sin discriminación. Las conclusiones de las visitas efectuadas en 15 Estados Miembros, con el fin de reunirse con los representantes de las autoridades, de la ONG, de las mujeres Rom, de los asistentes sociales y de los agentes en el sector de la sanidad, estudiosos y profesionales médicos, han sido recogidas en un estudio comparativo sobre la situación del acceso de las mujeres Rom a la asistencia médica de los servicios públicos y fueron presentadas en el transcurso de una Conferencia final que tuvo lugar en noviembre 2002. El Consejo de Europa está preparando una recomendación sobre el tema, deteniéndose en particular sobre la legislación, con el objetivo de que promueva el acceso no discriminatorio, la implicación de las mujeres “rom” en su elaboración, las relaciones que deben tener presentes entre documento de identidad, ciudadanía y salud; la educación a la salud; la relación entre salud y vivienda. La Recomendación estará lista durante la Conferencia final del proyecto que se celebrará en Estrasburgo del 11 al 12 de septiembre de 2003.

Conclusión

Voy a concluir esta exposición subrayando la importancia de un instrumento excepcional para la mejor tutela de los derechos de los gitanos, eso es, el desarrollo de los medios institucionales para favorecer un papel activo y la participación de las Comunidades Rom en el proceso de toma de decisión en todos los ámbitos: internacional, nacional, regional y local.

De la documentación internacional que he podido analizar, se deduce que existe un reciente deseo real de los gitanos por comprometerse decididamente en la vía de la integración jurídica en las comunidades nacionales con las que con frecuencia tienen lazos de vida y de trabajo.

Esta actitud, fruto de un cambio gitano ya anunciado desde hace algunos años por Liégeois, resulta determinante para el éxito de los procesos integrativos.

En el curso de toda su larga historia, “con frecuencia marcada por la marginación y por episodios de discriminación violentos”, ha subrayado Juan Pablo II en el discurso que pronunció con ocasión del congreso internacional el 26 de septiembre de 1991, los gitanos han formado una minoría que “ha repudiado siempre la lucha armada para imponerse: una minoría paradigmática en su dimensión transnacional, que recoge en una única comunidad cultural gente dispersa por todo el mundo y diferenciada por etnia, lengua y religión”.

El reciente nombramiento por un año, apoyado por el gobierno finlandés en octubre de 2002, de la gitana finlandesa Miranda Vuolasranta a la Dirección general de la Cohesión Social en la división Rom/Gitanos del Consejo de Europa (la Institución Internacional más antigua en ocuparse desde 1965 de la promoción de la tutela de los derechos humanos de los Gitanos), el reconocimiento renovado en 1993 por parte de la ONU de la Unión Internacional Gitana como Organización con Estatuto Consultivo, la mayor estabilidad de las organizaciones gitanas y sus tentativas de federación, las nuevas orientaciones de los poderes públicos que utilizan las capacidades de estas organizaciones, todo ello es una señal positiva de esta tendencia.

Para la tutela de sus derechos es necesario apoyarse en las fuerzas gitanas, reconocerles la capacidad y el derecho a decidir ellos mismos su porvenir en el respeto a su propio ambiente. Es decir, considerarlos como sujetos, ciudadanos responsables y no ya más como objetos de una política.